TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-913/22
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativa y Ordinaria Laboral
CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Configuración
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Auto 913/22
Referencia: Expediente CJU-1364.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada Sustanciadora:
NATALIA ÁNGEL CABO
Bogotá, D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente,
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) formuló demanda[1] contra María Ismelina Calderón de Velásquez, para solicitar la declaratoria de nulidad de la Resolución 011453 del 24 de noviembre de 1995 proferida por el entonces Instituto de Seguros Sociales, con la cual se reconoció pensión de sobrevivientes a la demandada. Lo anterior, por cuanto Colpensiones estima que a la accionada le están pagando doble, pues ella está recibiendo el pago de dicha prestación por parte de la AFP Porvenir.
2. En auto del 5 de marzo de 2020[2], el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá declaró falta de competencia para tramitar el proceso de la referencia y remitió la actuación a los Juzgados Laborales del Circuito -Reparto-, al estimar que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer el asunto.
Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011, 2º -numeral 4- del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 622 de la Ley 1564 de 2012, así como en lo fijado por el Consejo Estado, Sección Segunda, en providencia del 28 de marzo de 2019[3], en la que sostuvo que la competencia respecto de las controversias presentadas entre los afiliados, beneficiarios y usuarios, por servicios de la seguridad social, como lo son las pensiones, corresponde a la justicia ordinaria.
Expuso que Colpensiones decide las prestaciones sociales mediante actos administrativos y que lo mismo ocurre cuando las entidades públicas de los distintos órdenes reconocen o niegan derechos pensionales a los trabajadores o beneficiarios, como es el caso de la pensión de sobrevivientes. Agregó que, por el solo hecho de que estos derechos y prestaciones se decidan negativa o positivamente a través de actos administrativos, no muta o cambia la jurisdicción competente para conocer la controversia. De ahí que sea la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, la competente para decidir sobre estos conflictos.
3. Efectuado el nuevo reparto, por auto[4] del 24 de agosto de 2021, el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá (i) declaró la falta de jurisdicción para conocer esa demanda ordinaria; (ii) suscitó conflicto negativo de competencia con el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá; y (iii) remitió el expediente a la Corte Constitucional, para lo correspondiente.
Lo anterior, con base en lo establecido en los artículos 93 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, así como en lo expresado por el Consejo Estado, Sección Segunda, en providencias del 8 de marzo de 2010[5] y 28 de marzo de 2019[6], y por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en providencia del 24 de abril de 2019[7].
Así, en la última de estas se concluyó que la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo es la que debe asumir el conocimiento de fondo de la presente demanda; teniendo en cuenta que la parte demandante pretende la nulidad de la Resolución No. 011453 del 24 de noviembre de 1995 y en consecuencia, se le condene a la demandada a restituirle a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES la totalidad de las sumas reconocidas y percibidas por concepto de mesadas pensionales, siendo el procedimiento idóneo el establecido en los artículos 137 y 138 del C.P.A.C.A., para controvertir la legalidad de los actos administrativos.
4. Según el reparto efectuado en sesión virtual de Sala Plena realizada el 28 de enero de 2022, el expediente de la referencia se remitió para estudio al Despacho de la Magistrada sustanciadora el 2 de febrero de 2022.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[8].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
6. De manera reiterada, esta Corporación ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[9]. El subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. El objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[10]. Y el normativo alude a que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto.
7. La Sala Plena evidencia que en este caso se suscita un conflicto negativo de jurisdicciones, por cuanto se reúnen tales requisitos.
El primero, porque la controversia se presenta entre, por una parte, el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, por otra, el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de esa misma ciudad, que integra la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad laboral. Adicionalmente, se evidencia que ambas autoridades rechazan su competencia para conocer de la causa objeto de estudio.
El segundo, dado que la disputa recae sobre el conocimiento de la demanda formulada por Colpensiones, en contra de la ciudadana María Ismelina Calderón de Velásquez, en la cual solicita la declaratoria de nulidad de la Resolución 011453 del 24 de noviembre de 1995, con la cual se reconoció una pensión de sobrevivientes en su favor.
Y el tercero, porque, de un lado, el juez administrativo estimó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011, 2º -numeral 4- del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 622 de la Ley 1564 de 2012, así como en lo fijado por la jurisprudencia del Consejo Estado. Y de otro, el juez laboral se declaró como ausente de jurisdicción, con base en lo establecido en los artículos 93 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, así como en lo expresado por el Consejo Estado en otras ocasiones y por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Asunto objeto de decisión y metodología
8. La Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de esa misma ciudad. Para tal efecto, reiterará (i) la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de lesividad en casos pensionales; y (ii) la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa cuando la entidad de seguridad social demanda su acto administrativo. Con base en ello, definirá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de lesividad en casos pensionales
9. Tratándose de asuntos en los que una entidad pública, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo con el cual esa misma entidad reconoció y ordenó el pago de algún derecho pensional, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico, ya sea por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, resulta necesario traer a colación lo establecido al respecto en la Ley 1437 de 2011[11], así como en la jurisprudencia relacionada con la temática.
10. El artículo 97 de dicha ley prevé la figura de la revocatoria directa de los actos de carácter particular y concreto al indicar que en el evento en que un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. (Subraya fuera de texto).
11. Al unificar su jurisprudencia frente al mecanismo de la revocatoria directa en materia pensional, esta Corte, en Sentencia SU-182 de 2019, señaló que dicha disposición legal, además de rebasar la controversia entre el acto ficto y el expreso, estatuye de forma más clara y amplia el principio de inmutabilidad de los actos, pues va más allá de la facultad de revocar de manera unilateral los actos contrarios a la Constitución o la ley, en el entendido que impone a las autoridades el deber de demandarlos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. También precisó que, en virtud de esa norma legal, solo en casos excepcionales previstos legalmente, será posible revocar un acto sin el consentimiento del interesado. De lo contrario, las entidades tendrán que acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (de lesividad) para demandar ante un juez administrativo su propio acto; escenario en el cual también pueden solicitar medidas cautelares[12] para suspender los efectos perjudiciales de un acto que consideren ilegal. (Subraya fuera de texto).
12. Ahora bien, el artículo 104 de la ley en comento consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias surgidas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en las que los entes públicos se encuentren involucrados. Y, por su parte, el artículo 138 dispone que cualquier persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.
13. Respecto de los artículos citados en precedencia, el Consejo Superior de la Judicatura ha hecho lo propio en el marco de la resolución de conflictos de jurisdicciones similares al que ocupa al Pleno en esta ocasión. Según ese Consejo, cuando una autoridad pública demanda un acto administrativo que ella misma profirió y, atendiendo lo manifestado en la demanda, debe acudirse al medio de control fijado en el artículo 138, es decir, nulidad y restablecimiento del derecho[13].
Ha señalado esa misma Corporación[14] que la acción de lesividad, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configura en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscando la nulidad de sus propios actos. Lo anterior es considerada como una fórmula de garantía del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas para el control jurisdiccional de sus propias decisiones viciadas por inconstitucionalidad o ilegalidad, cuando no han podido revocarse por la vía administrativa y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos. (Subrayado y negrilla por fuera del texto).[15]
14. En armonía con lo expuesto, y al resolver otro asunto semejante, el Consejo Superior de la Judicatura concluyó que la entidad pública demandante busca desvirtuar la presunción de legalidad de la cual gozan los actos administrativos impugnados, lo cual solo es posible a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto administrativo propio o acción de lesividad, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, quien es la única autoridad judicial competente para estudiar la legalidad de los actos de la administración.[16] (Subraya fuera de texto).
15. Con base en lo anterior, es claro entonces que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo corresponde conocer los asuntos en los que una entidad pública pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que esa misma entidad expidió.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa cuando la entidad de seguridad social demanda su acto administrativo
16. En concordancia con lo recién expuesto, la Sala Plena de esta Corporación, en el Auto 316 de 2021[17], sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción judicial en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Esta misma regla fue reiterada en, entre otras ocasiones, los Autos 382 de 2021 y 384 de 2021.
17. La Corte señaló que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es dejar sin efectos jurídicos un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa porque: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa establecida en los artículos 97[18] y 138[19] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin de proteger el interés del patrimonio público y los derechos e intereses de la administración[20].
18. En esa medida, es aplicable el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, la jurisdicción de lo contencioso administrativa conocerá las controversias suscitadas por actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
19. Finalmente, se recuerda que a la luz de lo dispuesto en el Auto 840 de 2021 los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada pueden ser demandados por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones. En ese sentido, la Corporación sostuvo que la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad.[21]
III. CASO CONCRETO
20. Vista la situación fáctica del caso a la luz de las disposiciones legales y parámetros jurisprudenciales reiterados en este auto (Supra 9 a 18), la Sala observa que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer y pronunciarse de fondo frente a la demanda formulada por Colpensiones en contra de María Ismelina Calderón De Velásquez. Ello, habida cuenta de que la decisión cuestionada fue proferida por el ahora extinto Instituto de Seguros Sociales, la cual fue liquidada y sus obligaciones fueron subrogadas por la Administradora Colombiana de Pensiones y, por tanto, ésta última entidad tiene la capacidad de demandar los actos proferidos por el ISS.
21. Así, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021, reiterada, entre otros, en los Autos 382, 384, 385, 391, 393, 394, 397, 400, 402, 431, 432, 437, 445, 449, 451, 452, 475, 483, 497, 524, 525, 526, 527, 532, 534, 535, 563, 648, 650, 656, 658, 674 de 2021, cuando las entidades públicas solicitan la nulidad de sus propios actos o los de alguna entidad que remplazaron, aunque el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social, el estudio del asunto será de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.
22. Por consiguiente, la Sala remitirá el expediente al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, para que continúe con el trámite del caso sub judice y emita una decisión de fondo en los asuntos que correspondan a su jurisdicción.
Regla de decisión. De conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, la Corte Constitucional establece que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, formula la administración contra sus propios actos administrativos de contenido particular y concreto.
IV. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá) y la jurisdicción ordinaria -en su especialidad laboral- (Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá), en el sentido de DECLARAR que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer la demanda formulada por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- contra María Ismelina Calderón De Velásquez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1364 al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, para que continúe con el trámite del proceso radicado con el número 11001334104520200003900 y comunique esta decisión a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 2 a 12 de 01.ExpedienteDigitalizado.
[2] Folios 42 a 44 de 01.ExpedienteDigitalizado.
[3] Radicado 11001032500020170091000.
[4] Folios 1 a 7 de 06 2021-196 conflicto de competencia.
[5] Radicado 11001032500020170091000.
[6] Radicado 25000231500020090192001.
[7] Radicado 11001010200020190062300 (16684-37).
[8] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[9] Auto 155 de 2019, reiterado en los Autos 452 y 503 de 2019 y 129, 415 de 2020 y 445 y 452 de 2021.
[10] Es decir que, se encuentre en trámite un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional (Auto 155 de 2019). Reiterado en Autos 445 y 452 de 2021.
[11] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[12] Ley 1437 de 2011, artículos 229 al 235.
[13] Consejo Superior de la Judicatura, radicado número 11001010200020190123100, MP Magda Victoria Acosta Walteros. Reiterado en Autos 445 y 452 de 2021.
[14] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, fallo del 9 de julio de 2014, exp. 66001233100020090008702, CP. Jaime O. Santofimio Gamboa. Reiterado en Autos 445 y 452 de 2021.
[15] Consejo Superior de la Judicatura, radicado número 11001010200020190123100, MP Magda Victoria Acosta Walteros. Reiterado en Autos 445 y 452 de 2021.
[16] Consejo Superior de la Judicatura, radicado número 11001010200020140068200, MP Néstor Iván Javier Osuna Patiño. Reiterado en Autos 445 y 452 de 2021.
[17] Expediente CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. S.V. de la magistrada Diana Fajardo Rivera. En ese caso, Colpensiones promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y el pago del retroactivo. La administradora de pensiones pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, como medida de restablecimiento del derecho. Auto reiterado en los Autos 382, 384, 385, 391, 393, 394, 397, 400, 402, 431, 432, 437, 445, 449, 451, 452, 475, 483, 497, 524, 525, 526, 527, 532, 534, 535, 563, 648, 650, 656, 658, 674 de 2021, entre otros.
[18] Ref. de nota al pie 9.
[19] Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño ( ).
[20] Auto 316 de 2021, reiterado en los Autos 382, 384, 385, 391, 393, 394, 397, 400, 402, 431, 432, 437, 445, 449, 451, 452, 475, 483, 497, 524, 525, 526, 527, 532, 534, 535, 563, 648, 650, 656, 658, 674 de 2021.
[21] Ver Auto 840 de 2021.